Система белорусского законодательства об охране историко-культурного наследия сформирована в результате деятельности в этой сфере на протяжении десятилетий специалистов различных профессий и основана на мировом опыте сохранения древностей, отраженном в национальных правовых актах, международных нормативно-правовых документах, история развития которых насчитывает без малого два с половиной столетия.
Основы правового оформления взглядов и профессиональной деятельности в отношении памятников прошлого заложены в XIX веке, когда в Европе, как и в Российской империи, в состав которой входила и Беларусь, начал проявляться интерес общества к свидетельствам исторического пути народов. Однако в России не был принят закон об охране памятников, хотя его проект был подготовлен к рассмотрению Государственной Думой, – помешала Первая мировая война. Лишь обязательный к исполнению строительный устав запрещал снос либо ремонт, который мог привести к искажению зданий, возведенных ранее XVIII века. Некоторое значение имели инструкции археологической комиссии, которые запрещали самовольные раскопки древних курганов, городищ, поселений и других археологических объектов.
В период Первой мировой войны российское правительство не рассматривало возможность заключения каких-либо конвенций относительно защиты культурных ценностей в ходе военных действий.
После 1917 года Советским правительством был принят ряд законодательных актов, целью которых являлось не только обеспечение сохранности культурных ценностей, но и постановка их на службу новому социалистическому обществу. При определенных противоречиях правовых актов нормотворческая деятельность все же позволяла проводить правовое урегулирование статуса памятников.
Первым в ряду белорусских законодательных документов такого характера является постановление СНК БССР от 5 июля 1926 года, согласно которому был национализирован ряд объектов искусства, архитектуры, быта и природы, а на окружные, районные, городские и сельские Советы возлагались обязанности по охране памятников культуры. Этим актом был утвержден первый в Беларуси список 87 памятников, находящихся в Минском, Слуцком, Полоцком, Оршанском, Могилевском, Калининском, Бобруйском и Витебском округах, расположенных в пределах Восточной Беларуси.
В целом белорусское законодательство по охране наследия развивалось в общем русле правовой политики, осуществлявшейся в СССР. Нам неизвестны факты существенного воздействия на правовые процессы в Советском Союзе международной нормотворческой деятельности, в результате которой были приняты в 1931 году Афинская хартия и в 1935 году Пакт Рериха, или Договор об охране художественных и научных учреждений и исторических (недвижимых) памятников.
После Второй мировой войны Белорусской республикой были ратифицированы три конвенции ЮНЕСКО, касающиеся защиты культурных ценностей в случае вооруженных конфликтов, охраны всемирного культурного и природного наследия, предотвращения незаконного ввоза, вывоза и передачи прав собственности на культурные ценности, а также принятая авторитетной международной организацией на рубеже тысячелетий Конвенция об охране нематериальных ценностей [1].
Значительным событием явилось принятие в 1969 году первого в Белорусской ССР Закона «Об охране памятников культуры». В 1978 году был принят Закон Белорусской ССР «Об охране и использовании памятников истории и культуры», который основывался на соответствующем союзном законодательном акте 1976 года.
Законодательное оформление деятельности по охране наследия дало толчок к упорядочению учетных документов на исторические объекты, результатом чего стало утверждение правительством Беларуси в 1988 году Государственного списка памятников истории и культуры республиканского значения. Развернулась работа по формированию списков памятников местного значения, что входило в компетенцию областных и Минского городского исполнительных комитетов. В 80-е годы прошлого века издательством «Белорусская Советская Энциклопедия имени Петруся Бровки» был выпущен восьмитомный труд – «Свод памятников истории и культуры Беларуси», явившийся единственным в Советском Союзе до конца опубликованным, основательным изданием такого рода.
Вместе с тем очевидной являлась необходимость перемен в деле охраны памятников истории и культуры, так как законодательство в этой области носило достаточно декларативный характер по причине соответствующего отношения к его исполнению, прежде всего, местных органов власти.
В ноябре 1992 года был принят достаточно фундаментальный Закон Республики Беларусь «Об охране историко-культурного наследия», согласно которому охрана историко-культурного наследия определена как система организационных, правовых и экономических мер по недопущению любых форм причинения вреда историко-культурным ценностям. Перечень практических мероприятий в данной сфере деятельности включает:
– научно-исследовательскую работу по выявлению, изучению, классификации, публикации и популяризации наиболее отличительных материальных объектов и нематериальных проявлений человеческого творчества;
– организацию учета объектов наследия, придание им статуса историко-культурных ценностей, ведение Государственного списка историко-культурных ценностей Республики Беларусь и формирование Банка сведений об историко-культурном наследии Республики Беларусь, отнесенных к категории информационных ресурсов государственного значения;
– подготовку правовых законодательных актов, которые регламентируют порядок разработки и утверждения научно-проектной документации, выполнение производственных мероприятий, сохранение и использование ценностей, контроль за исполнением законодательства по охране историко-культурного наследия.
В качестве государственного органа охраны наследия определено Министерство культуры Республики Беларусь, в составе которого образовано Управление по охране историко-культурного наследия и реставрации. Научно-методическое обеспечение охраны историко-культурного наследия осуществляет Белорусский республиканский научно-методический совет по вопросам историко-культурного наследия при Министерстве культуры Республики Беларусь.
Закон запрещает деятельность, которая создает угрозу ухудшения состояния или исчезновения недвижимых материальных ценностей, ограничивает или запрещает деятельность, в результате которой создается угроза существованию или техническому состоянию ценностей. Все виды работ в зонах охраны материальных недвижимых ценностей могут проводиться только с письменного разрешения Министерства культуры. Основные права собственников ценностей регламентируются Гражданским кодексом Республики Беларусь и соответствующими статьями закона «Об охране историко-культурного наследия» (1992). Финансирование охраны и сохранения историко-культурного наследия осуществляется за счет государственных ассигнований, средств собственников или пользователей ценностей, а также средств, которые взыскиваются с нарушителей законодательства по охране наследия. Виновные в умышленном разрушении или повреждении памятников (ценностей) привлекаются к административной либо уголовной ответственности. В белорусском законодательстве предусмотрен ряд налоговых льгот по платежам за землю, налогам на недвижимость и добавленную стоимость, призванные стимулировать деятельность по охране наследия.
В настоящее время в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь ко второму чтению подготовлен законопроект «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь “Об охране историко-культурного наследия (новая редакция)”», который учитывает десятилетнюю практику белорусского государства в области сохранения древностей, изменения в национальном законодательстве, произошедшие в последние годы, международную практику нормотворчества в этой сфере деятельности.
Важной особенностью подготовленного проекта является разграничение компетенции органов государственного управления всех уровней, определение роли общественных организаций в сфере охраны наследия, усовершенствование терминологии, учитывающее особенности деятельности в отношении исторических объектов различных типов и видов. Немаловажным является правовое регулирование вопросов собственности в отношении историко-культурного наследия. Отдельные положения проекта закона приведены в соответствие с ратифицированными Республикой Беларусь Конвенциями ЮНЕСКО.
Отличительной чертой предложенного к рассмотрению проекта закона является более точное определение субъектов осуществления учета объектов наследия. Право определения государственной политики в сфере охраны историко-культурного наследия отнесено к компетенции Президента Республики Беларусь. Ее реализация возлагается на Совет Министров Республики Беларусь. Исходя из уровней компетенции данная работа возложена на Министерство культуры Республики Беларусь, определенное в качестве специально уполномоченного государственного органа охраны историко-культурного наследия, и местные исполнительные и распорядительные органы. Следует отметить, что в действующем Законе «Об охране историко-культурного наследия» определение функций местных органов власти по охране наследия полностью отсутствует, что не лучшим образом отразилось на состоянии дел в этой сфере деятельности.
Важным моментом в проекте нового закона является и предложение по определению роли общественных объединений, уставами которых определена деятельность по охране историко-культурного наследия. В белорусском законодательстве такая правовая норма отсутствовала более десяти лет.
Необходимо также отметить установление 40-летнего периода существования объекта, предлагаемого для придания ему статуса историко-культурной ценности, что отсутствует в ныне действующем и предыдущих актах законодательства.
В отличие от действующего в настоящее время Закона Республики Беларусь «Об охране историко-культурного наследия», состоящего из восьми разделов, включающих 98 статей, новая редакция законопроекта составлена из десяти глав, сформированных 60-ю статьями. Такое их количество определено не механически. Прежде всего ряд положений проекта закона был соотнесен с действующими актами законодательства, что позволило устранить возникшие повторения. Несколько иное логическое построение законопроекта ликвидировало дублирование отдельных норм и внутри документа.
Весьма существенно намерение не ограничиваться лишь статьями закона. В течение полугода со дня его принятия отдельными статьями законопроекта определена задача по подготовке ряда нормативных документов, направленных на регулирование отдельных направлений деятельности в сфере сохранения историко-культурного наследия. Таким образом, предполагается пополнить законодательство своего рода комментариями, понятными и доступными всем участникам процесса охраны древностей.
Система правовой охраны историко-культурного наследия в Беларуси и в настоящее время не ограничивается лишь соответствующим законом. В последние три года принят ряд постановлений Правительства, которые определяют порядок участия государства в финансировании работ по сохранению исторических объектов, что позволило сконцентрировать бюджетные ассигнования на наиболее важных из них. На уровне Совета Министров Республики Беларусь определен и перечень наиболее знаковых материальных недвижимых историко-культурных ценностей, в число которых входят и исторические города. Такое правительственное решение позволило произвести концентрацию бюджетных средств на объектах наследия, существенно сократив тем самым сроки выполнения работ реставрационного характера.
Важную роль в деле сохранения древностей (не только включенных в Государственный список историко-культурного наследия Республики Беларусь) играет постановление Совета Министров Беларуси, которым утверждено Положение об охране археологических объектов при проведении земляных и строительных работ. Данным документом фактически определена необходимость выполнения предпроектной археологической экспертизы территорий будущих строительных работ.
Следует отметить, что и законодательство архитектурно-строительного характера также содержит правовые нормы, направленные на охрану историко-культурного наследия. Закон «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь» определяет обязанность сохранения памятников древности при проектировании и производстве работ в городах и за их пределами. При этом территории расположения историко-культурных ценностей определены в качестве зон особого государственного регулирования.
И, наконец, нельзя не сказать о налоговых льготах, применяемых в отношении объектов наследия. Научно-исследовательские, проектные и производственные мероприятия на памятниках древности не облагаются налогом на добавленную стоимость, который в Беларуси составляет 18% от объема выполненных работ. С территорий, занятых историко-культурными ценностями, не взимаются платежи за землю. Не начисляется налог на недвижимость на объекты наследия, включенные в утверждаемый Правительством по согласованию с Президентом Республики Беларусь перечень памятников. Таким образом, государство правовыми методами стимулирует проведение мероприятий по охране историко-культурного наследия.
1. 17 октября 2003г. в Париже на 23-й Генральной конференции ООН по вопросам образования, науки и культуры была принята Конвенция об охране нематериального культурного наследия. – Ред. |
